La lettura della sentenza n. 1081 del Consiglio di Stato sez. VII 14/2/2022 aiuta a chiarire l’applicazione delle norme di depenalizzazione degli articoli 13,18 e 28 della Legge n. 689/1981, nonché dell’articolo 2 della legge n. 241/1990 in materia di conclusione del procedimento sanzionatorio.
È stato esaminato nello specifico il caso del sequestro della GDF di Kg. 1,260 di tabacchi lavorati (effettuato ai sensi dell’art. 13 L. 689/1981), posti in vendita senza la prescritta autorizzazione dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, con il dubbio se possa ritenersi applicabile al caso di specie il termine generale di conclusione del procedimento di cui alla L. 241/90, oppure se debba applicarsi tout court il termine di prescrizione quinquennale di cui all’art. 28 della L. 689/1981 per l’emissione dell’ordinanza ingiunzione.
Secondo quanto affermato nella sentenza n. 1081/2022 dal Consiglio di Stato, “l’amministrazione (pur in assenza della predeterminazione legale del termine massimo per la conclusione del procedimento sanzionatorio) deve agire comunque in modo tempestivo; ove protragga in modo ingiustificato l’esercizio del potere, deve dare puntuale motivazione delle ragioni che le hanno, in ipotesi, impedito di applicare la sanzione in contiguità temporale con l’accertamento dell’illecito”.
Nel caso esaminato in sentenza, l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli non aveva presentato alcuna ragione giustificatrice del lungo tempo impiegato per irrogare la sanzione accessoria, ed in questo modo ha configurato secondo i giudici un disservizio ingiustificato nell’esercizio del potere amministrativo, “incurante delle esigenze di certezza giuridica della posizione dell’incolpato e dell’effettività del suo diritto di difesa e che appare, ictu oculi, contrastante non solo con i principi di economicità, di efficacia e di buon andamento ma, prima ancora, con il canone della ragionevolezza”.
Dalla sentenza n. 1081/2022 ricaviamo allora un importante principio affermato dai supremi giudici e cioè che l’amministrazione, pur in assenza della predeterminazione legale del termine massimo per la conclusione del procedimento sanzionatorio ex lege n. 689/1981, deve agire in ogni caso in modo tempestivo, rispettando l’esigenza del cittadino di certezza, “nella specifica accezione di prevedibilità temporale, delle conseguenze derivanti dall’esercizio dei pubblici poteri, e, ove protragga in modo ingiustificato l’esercizio del potere, deve dare puntuale motivazione delle ragioni che le hanno, in ipotesi, impedito di applicare la sanzione in contiguità temporale con l’accertamento dell’illecito”.
I giudici del Consiglio di Stato, nella stessa sentenza, hanno ricordato che la stessa Corte costituzionale, chiamata a pronunciarsi sulla conformità a costituzione della mancata previsione di un termine finale per l’esercizio della potestà sanzionatoria (si trattava nel caso specifico del termine per l’emissione dell’ordinanza-ingiunzione di cui all’art. 18, L. 689/1981), nella sentenza n. 151 del 12 luglio 2021 ha affermato che “Nel procedimento sanzionatorio, riconducibile nel paradigma dell’agere della pubblica amministrazione, ma con profili di specialità rispetto al procedimento amministrativo generale, rappresentando la potestà sanzionatoria – che vede l’amministrazione direttamente contrapposta all’amministrato – la reazione autoritativa alla violazione di un precetto con finalità di prevenzione, speciale e generale, e non lo svolgimento, da parte dell’autorità amministrativa, di un servizio pubblico (Corte di cassazione, sezione seconda civile, sentenza 15 luglio 2014, n. 15825), l’esigenza di certezza, nella specifica accezione di prevedibilità temporale, da parte dei consociati, delle conseguenze derivanti dall’esercizio dei pubblici poteri, assume una rilevanza del tutto peculiare, proprio perché tale esercizio si sostanzia nella inflizione al trasgressore di svantaggi non immediatamente correlati alla soddisfazione dell’interesse pubblico pregiudicato dalla infrazione”.
Dunque la Corte Costituzionale ha rilevato come in tema di sanzioni amministrative, il principio di legalità non solo impone la predeterminazione ex lege di rigorosi criteri di esercizio del potere, della configurazione della norma di condotta la cui inosservanza è soggetta a sanzione, della tipologia e della misura della sanzione stessa e della struttura di eventuali cause esimenti (Corte cost. n. 5/2021), “ma deve necessariamente modellare anche la formazione procedimentale del provvedimento afflittivo con specifico riguardo alla scansione cronologica dell’esercizio del potere”.
In pratica ciò significa che la previsione di un preciso limite temporale per la irrogazione della sanzione costituisce un presupposto essenziale per garantire la certezza giuridica relativa alla tutela dell’interesse soggettivo alla tempestiva definizione della propria situazione giuridica di fronte alla potestà sanzionatoria della pubblica amministrazione.
Inoltre, la fissazione di un termine per la conclusione del procedimento non particolarmente distante dal momento dell’accertamento e della contestazione dell’illecito, “consentendo all’incolpato di opporsi efficacemente al provvedimento sanzionatorio, garantisce un esercizio effettivo del diritto di difesa tutelato dall’art. 24 Cost. ed è coerente con il principio di buon andamento ed imparzialità della PA di cui all’art. 97 Cost.”.
I giudici della Corte Costituzionale hanno affermato che a fronte della specifica esigenza di contenere nel tempo “lo stato di incertezza inevitabilmente connesso alla esplicazione di una speciale prerogativa pubblicistica, quale è quella sanzionatoria, capace di incidere unilateralmente e significativamente sulla situazione giuridica soggettiva dell’incolpato, non risulta adeguata la sola previsione del termine di prescrizione del diritto alla riscossione delle somme dovute per le violazioni amministrative, previsto dall’art. 28, L. 689/1981”.
Dunque, i cinque anni previsti dal codice civile e normalmente considerati termine massimo per l’emissione dell’ordinanza ingiunzione non possono essere considerati assoluti e congrui perché “l’ampiezza di detto termine, di durata quinquennale e suscettibile di interruzione, lo rende inidoneo a garantire, di per sé solo, la certezza giuridica della posizione dell’incolpato e l’effettività del suo diritto di difesa, che richiedono contiguità temporale tra l’accertamento dell’illecito e l’applicazione della sanzione”.
Secondo i giudici il termine quinquennale “identifica il margine temporale massimo dell’inerzia dell’amministrazione, superato il quale l’ordinamento presume il venir meno dell’interesse pubblico a dare attuazione alla pretesa punitiva”.
Ciò posto, la Corte ha tuttavia rilevato che il mancato intervento del legislatore ad individuare il termine congruo non può essere sanata dagli stessi giudici e che pertanto la questione non può non essere risolta “se non tenendo presenti le coordinate ermeneutiche dettate dalla Corte costituzionale, dunque avendo riguardo ai princìpi generali di economicità, di efficacia, di buon andamento ed imparzialità, che devono presidiare tutta l’attività amministrativa”.
L’applicazione dei citati principi comporta che l’amministrazione (pur in assenza della predeterminazione legale del termine massimo per la conclusione del procedimento sanzionatorio) agisca comunque in modo tempestivo, rispettando l’esigenza del cittadino di certezza, nella specifica accezione di prevedibilità temporale, delle conseguenze derivanti dall’esercizio dei pubblici poteri, e nel caso in cui protragga in modo ingiustificato l’esercizio del potere, dovrà necessariamente fornire una puntuale motivazione delle ragioni che hanno impedito l’applicazione della sanzione in stretta correlazione temporale con l’accertamento dell’illecito.
